PPP項目的政府支付義務是否形成政府債務?

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樓主 2020-11-12 15:48:09
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文章來源:中國水網、E20水網固廢網


最近,流行一種觀點:PPP項目下的政府支付義務,不形成政府債務。如此,PPP模式成為政府的無本生意,相對于更為普遍性的政府借債實施項目模式,則有壓倒性的“物有所值”優勢,PPP模式將一統江山,席卷宇內,成為全球各國的政府項目的唯一實施模式。但是,為什么又不是這樣呢?


在政府借債實施項目模式下,如美國的市政債與國內的地方政府債券,還包括政府融資平臺模式,政府依托自身信用,通過發行債券等方式籌集項目建設資金。這類政府債務在政府的報表上列示,或者雖然沒有明示,但政府明白這是不可回避的債務。


在PPP模式下,由社會資本負責籌集項目建設資金,項目的融資主體從政府變成了政府選擇的社會資本。在使用者付費充分的特許經營類PPP項目中,不會涉及政府未來的支付義務,確實不會形成債務。但是,在使用者付費不足的可行性缺口補助類PPP項目中,政府在PPP合同期內的足額、靠譜的支付,是確保項目可融資性和正常提供公共服務的前提。在沒有使用者付費的政府采購類PPP項目中,政府在PPP合同期內的支付義務的約定和有效落實,更是項目落地的基石。在當前國內的PPP項目中,絕大部分都需要或多或少、甚至完全依靠政府在PPP合同期內的未來支付義務。這是不可否認的現實!


何為“負債”?國際會計準則委員會的定義為:負債是指企業過去的交易或事項形成的、預期會導致經濟利益流出企業的現時義務。我國的《企業會計準則》的定義為:負債是企業所承擔的能以貨幣計量、需以資產或勞務償還的債務。


實務中的大部分PPP項目,政府在PPP協議生效日起,即確立了未來較長時期內不可撤銷的實質性的現時付款義務。這里的“現時”,指的是付款義務確立的時點,而不是支付某筆資金的時點。按照實質重于形式的會計原則,在需要政府付費的PPP項目中,未來的政府付費確定無疑,應當將其作為負債予以確認。


再次強調這個關鍵點,需要區分不需要政府付費的特許經營類PPP項目與需要政府付費的其它PPP項目。對于前者,政府不實質性承擔未來支付義務,確實不形成政府債務。對于后者,項目本身缺乏足夠的未來收入現金流來償還債務,政府承擔確定的未來支付義務,毫無疑問,應當將其確認為政府債務。債務金額的計量,則需要考慮貨幣的時間價值與風險等因素,通過會計準則來明確。


有些專家說,在目前的有關政策性文件中規定的“政府債務”種類,沒有包括“PPP合同下的政府支付義務”,因此“PPP合同下的政府支付義務”不形成政府債務,這是一種“神邏輯”。只能說明這些專家缺乏對“債務”的基本認識,PPP是新生事務,部委的政策性文件與會計準則的制定與修改需要一個過程,我確信有關制度性漏洞很快就會彌補。


如果“PPP合同的政府支付義務”不形成“政府債務”,可能造成如下嚴重后果:一是宏觀上政府債務的統計不實,造成政府總體債務規模失控,形成潛在的系統性債務風險;二是地方政府可能過度依賴政府付費類PPP模式,不計成本、不計后果盲目大規模啟動項目建設;三是社會資本能否收到政府付費存在特別高的風險。




羅桂連

E20特約評論員

中國水網金牌專欄作家




清華大學PPP研究中心特聘高級專家,國家發改委PPP專家庫定向邀請專家,中國資產證券化研究院PPP專業委員會主任委員,中國水網特約評論員,E20研究院PPP專委會成員。清華大學管理學博士,倫敦政治經濟學院訪問學者,注冊會計師。2000年以來一直在基礎設施投融資與資產證券化領域從事實務、研究和政策制訂工作。



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